为深入贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，根据《克拉玛依市关于进一步加强行政规范性文件制定、监督管理和合法性审核工作的通知》（克政办发〔2019〕64号）要求，进一步做好我区行政规范性文件制定和监督管理工作，提高我区行政规范性文件合法性审核工作质量和效率，经区人民政府研究同意，现就加强行政规范性文件制定、监督管理和合法性审核工作通知如下：
一、准确把握行政规范性文件的定义
行政规范性文件是除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
二、严格行政规范性文件制定主体、权限和制发数量管理，建立健全审核机制
（一）严格制定主体。区人民政府及区政府办公室作为区级行政规范性文件的制定主体。只有行政机关，才能在其法定职权范围内，依照法定程序制定行政规范性文件，严禁各单位以部门内设机构名义制发行政规范性文件。
（二）严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等法定事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
（三）严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。
（四）明确审核机构职责。区司法局负责对区政府及区政府办公室印发的区级行政规范性文件进行合法性审核。
区司法局严格按照审核内容进行审核，根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
（五）划定审核范围。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入行政规范性文件合法性审核范围。
二、严格行政规范性文件的制发程序，规范审核程序及内容
行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，实行合法性审核。重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。
（一）认真评估论证。起草部门要全面论证文件制发的必要性、可行性和合理性，对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
（二）广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见和法律顾问、公职律师的法律意见。对征集的意见应当充分研判，或采纳吸收合理意见或及时反馈未采纳理由，矛盾突出的问题必须进行协调，尽量减少分歧，达成一致。要建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
（三）严格审核把关。起草部门要及时将送审稿及其说明、征求意见情况、制定依据和其他材料报送区政府办公室，并保证材料的完备性、规范性。区政府办公室要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。区司法局要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核，并应当出具书面合法性审核意见。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
（四）规范审核程序。起草单位报送的审核材料，应当包括行政规范性文件送审稿及其说明（一式三份），文件说明应当对审核内容涉及的具体审核事项逐项列明所依据的法律、法规、规章或者政策的具体条款项目及详细内容、所依据的法律法规规章和国家政策规定、征求意见情况及采纳和未采纳情况（未采纳的意见应当书面说明理由）、本单位的合法性审核意见以及针对不同审核内容需要的其他材料等。
区政府办公室收到起草单位报送的行政规范性文件送审稿及有关材料后，对材料的完备性、规范性进行审查。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等情形外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。审核时限自区司法局收到区政府办公室转来的完备、规范的审核材料的次日起计算。
（五）细化审核内容。合法性审核主要围绕：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等7个方面的内容进行，着重审查以下10类重点事项：
1.立法保留事项。包括《立法法》规定的法律保留事项；其他法律、法规、规章明确限定由有关机关立法或制定行政规范性文件的事项。
2.行政许可事项。包括采用审批、核准、登记、资质（资格）认定或授予、事前备案等名目设定行政许可；增设行政许可条件；将取得某部门许可作为另一项许可的前置条件；违反行政许可程序和期限规定；扩大或者缩小行政许可事项范围。
3.行政处罚事项。包括设定、变更或废除行政处罚；扩大行政处罚的幅度、范围、对象；在法律、法规、规章没有规定的情况下，冠以“依法”二字变相设定行政处罚。
4.行政强制事项。包括设定行政强制措施，如限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款等；设定行政强制执行，如排除妨碍、恢复原状，强制拆除、代履行等，加处罚款或者滞纳金，强行划拨存款、汇款，将查封、扣押的财物拍卖、变卖或折价处理等；违反行政强制程序；扩大行政强制幅度、范围、对象；延长行政强制期限；其他违反《行政强制法》等法律法规有关行政强制规定的内容。
5.行政征收事项。包括设定对土地、房屋、税费、社会抚养费、社会保险费等的行政征收，以及其他违反法律法规的行政征收内容。
6.行政事业性收费事项。包括设定、变更或取消收费项目；提高收费标准；扩大收费范围、对象；延长收费期限；其他违反国家及自治区行政事业性收费监督管理要求的规定。
7.限制公平竞争事项。包括设置地方保护、行业保护；限制投标资格；限制交易权利；指定、限制购买或使用特定商品、服务或指定经营者等；其他没有法律、法规依据限制公平竞争的内容。
8.增设义务事项。包括增设办理登记、年审等审批手续的条件；设定强制性培训、考试等；其他没有法律、法规依据增加义务的内容。
9.超越权限事项。包括规定超越级别权限、地域权限、主管权限的行政管理事项；规定属于行业协会、自治组织自主范围内的事项等。
10.违反法律、行政法规禁止性规定的其他事项。
（六）坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，杜绝违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。区政府及区政府办公室制定的行政规范性文件要经区政府常务会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。区司法局可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。
（七）及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，及时向社会公开发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。
（八）做好解读工作。对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明。
三、严格落实行政规范性文件“三统一”制度
（一）统一登记。区人民政府及区政府办公室制定的行政规范性文件，由区人民政府办公室进行统一登记。
（二）统一编号。行政规范性文件使用专用发文字号，发文字号由制定机关代字、年份、发文序号组成。制定机关代字应当加“规”字，并按年份单独编发行政规范性文件序号，例示：（1）“克独政规〔2019〕1号”（是指克拉玛依市独山子区人民政府行政规范性文件）；（2）“独政办规〔2019〕1号”（是独山子区人民政府办公室行政规范性文件）。
（三）统一印发。全区行政规范性文件，由区政府办公室统一印发，并于印发之日起5个工作日内在区政府门户网站上向社会公布，及时通过政务新媒体、报刊、电视、公示栏等公开向社会公布。
区人民政府及区政府办公室2019年6月1日起全面实行行政规范性文件“三统一”制度。
四、严格行政规范性文件的监督检查和责任追究，建立审核工作责任制及考核机制
（一）强化备案监督。区政府及政府办公室制定的行政规范性文件需报市政府和区人民代表大会常务委员会备案。
区司法局具体负责行政规范性文件备案审查工作，加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当的方式予以通报。加强同区委、区人大的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。建立与区人民法院、人民检察院工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。
（二）加强行政规范性文件清理工作。按照“谁制定、谁清理”的原则，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，组织开展行政规范性文件常态化的清理工作。各单位抓紧对制定的行政规范性文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。
各单位于2019年10月31日前完成文件清理工作，将规范性文件清理情况报告报送至区司法局。
（三）加强对行政规范性文件制定和监督管理工作督查考核。充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系，建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。
（四）强化行政规范性文件合法性审核责任。充分发挥合法性审核机制对确保行政规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致行政规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
积极探索利用信息化手段推进行政规范性文件合法性审核机制建设，建立合法性审核管理信息平台，落实统一登记、编号、发布、格式、文本等各项管理要求，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，逐步实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的行政规范性文件实行动态化、精细化管理。
区司法局负责组织协调、统筹推进、督促指导合法性审核工作的贯彻落实工作，将行政规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，行政规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，要及时跟踪了解落实情况，建立情况通报制度，督促检查指导行政规范性文件合法性审核机制建设。
附件：区人民政府行政规范性文件备案文书样式
